Hur används PISA i riksdagsdebatter?

Frågan om hur PISA används i riksdagsdebatter kan låta lite märklig. Handlar det inte hur det talas om PISA, eller om att PISA-resultaten får konsekvenser för debatterna i riskdagen? Det gör det givetvis också, men i detta sammanhang har jag särskilt studerat hur PISA används för att legitimera eller dislegitimera vissa positioner och beslut. Jag vill också undersöka om det faktiskt verkar som att riksdagsledamöter tycks dra lärdom av internationella jämförelser. Jag har därför studerat de 151 riksdagsdebatter mellan den 10 april 2002 då PISA första gången dyker upp i en riksdagsdebatt och den 14 mars 2017 där ordet PISA senast användes. Den totala träffbilden är 176 riksdagsdebatter men då har riskdagens sökmotor några gånger räknat med komPISAr och några gånger det s.k. Pisa-fördraget som inte har med skola att göra. Sverige deltog första gången i PISA år 2000 och resultaten redovisades i december 2001. Under de 15 år som ingår i min undersökning har PISA-studierna genomförts var tredje år och det präglar också träffbilden. Vi ser att PISA debatteras något mer de år rapporten släpps 2001/02 och vart tredje år framåt, men vi ser också en ganska markant ökning av användandet av PISA i riksdagsdebatter över åren (Figur 1).

pisa statistik

Figur 1. Antal riksdagsdebatter (N=176) där ordet PISA används riksdagsåret 2001/02 till 2016/17 (kvartal 1).

I urvalet ingår samtliga typer av riksdagsdebatter som finns nedtecknade i kammarens protokoll (partiledardebatter, interpellations debatter, aktuella debatter, allmänpolitiska debatter etc). I det slutliga urvalet om 151 debatter används PISA sammanlagt ca 600 gånger och det är dessa användningar jag har klassificerat, vilket jag återkommer till. Uppenbart så här långt är att PISA använts allt oftare i olika riksdagsdebatter. Detta sammanfaller också i tid med en väldigt reformintensiv period på skolans område särskilt från 2010 och framåt, med nya läroplaner, nytt betygssystem, lärarlegitimation etc.

Ett sätt att närma sig reformförändringarnas orsaker och karaktär är att följa olika centrala beslut, hur de förbereds och vilka effekter de får i skolförvaltningen. Frågor som vilka var de centrala idéerna, var kom de ifrån, vem/vilka drev dem och hur blev de omsatta blir då centrala ingångar. Samtidigt har forskning, inte minst inom neoinstitutionell teoribildning, pekat på att förändring av styrning, organisation och ledning världen över tycks följa ganska liknande modeller. Alternativen är med andra ord inte oändliga. Snarare handlar förändring om att en specifik uppsättning alternativ plötsligt får legitimitet. Enligt neoinstitutionalismen är legitimitet, snarare än effektivitet, fundamental för en organisations överlevnad. I den forskning som växte fram under sent 1970-tal formulerades teorin att en organisations legitimitet i samhället minskar om den inte lever upp till de normer och föreställningar som institutionaliserar den (Meyer & Rowan 1991). En sådan norm är att beslut ska fattas med stöd i vetenskap, eller i data. En annan norm som blivit allt mer central är att vara internationellt orienterad i det nationella institutionsbyggandet. Detta tycks synnerligen gälla för utbildningspolitiska beslut och reformer.

Ett centralt begrepp för att förstå de senaste decenniernas utbildningspolitiska reformer har därför blivit begreppet ’policy borrowing’ (t.ex. Steiner-Khamsi and Waldow, 2012) ’Policy borrowing’ handlar om hur ”policy makers in one country seek to employ ideas taken from the experience of another country” (Phillips, 2004: 54). Begreppet har dock på senare tid fått en mer allmän innebörd relaterad till hur länders policy är influerad av andra länders policy. En central aspekt av policy borrowing är hur selektiva hänvisningar till andra länders policy kan användas för att legitimera det egna landets policy förändringar (Schriewer & Holmes, 1988). Detta brukar kallas för externalisering. Andra vanliga former av externalisering inom utbildningspolitik är till vetenskap, organisation, historia (Schriewer 1990). Vem eller vilka som man refererar till kan, som Schriewer och Martinez påpekar, förändras över tid (2004), men det handlar ofta om att man söker legitimitet för (politiska) förändringar genom att hänvisa till andra länder eller internationella organisationer. Att legitimera betyder att rättfärdiggöra (se vidare t.ex. Andersen 2009), exempelvis varför man ska ha betyg i tidigare åldrar. Att då hänvisa, eller externalisera till exempelvis hur det ser ut i andra länder eller till forskning eller till PISA, kan vara ett effektivt sätt att rättfärdiggöra en ny betygsreform.

Frågan som uppstår då är om vi kan se att användandet av PISA mer tycks handla om externalisering för att legitimera nationella partipolitiska frågor och ideal, eller om hänvisningar till PISA tycks representera ett lärande från andra länder – en strävan efter att hitta nya och kanske effektivare lösningar än de som finns i det egna landet. Det ena behöver förstås inte utesluta det andra men hur PISA används får betydelse för hur diskursen, ”sättet att tala”, om skolan formas. Om man utnyttjar PISA-resultat för att argumentera för idéer som inte nödvändigtvis har koppling till hur andra länder gör får vi en resultat-reformdiskurs. Om man med utgångspunkt i PISA utförligt studerar praktiker i andra länder får vi en lärande-reformdiskurs. Dessa diskurser kan illustreras med två exempel:

Det betyder att jag tror att de åtgärder vi behöver vidta under nästa mandatperiod, utöver it-strategin, handlar om att gå ned med betygen till fyran. Vi måste ha ett tydligare resultatfokus i den svenska skolan. Att det i svensk skolpolitik finns en sådan enorm rädsla för att mäta och utvärdera resultat har varit förödande. Det är den betygsfria skolan som har skapat nedgången i PISA-undersökningarna – 30 år av betygsfrihet där man bara har betyg de tre sista terminerna. Vi började sist i världen. (Prot. 2013/14:93.Utbildningsminister Jan Björklund i en interpellationsdebatt om behovet av en likvärdig digital utbildning i skolan)

Här används sjunkande PISA-resultat för att legitimera en reform om tidigare betyg trots att OECD aldrig visat att det finns ett sådan samband (Lundahl m.fl. 2015). Här hänvisas inte heller till specifika länder som lyckas i PISA på grund av tidig betygssättning. PISA hade egentligen inte behövt användas här, men fungerar bra för att förstärka ett ganska allmänt argument om sjunkande resultat och att det därför behövs något nytt.

Ett annat sätt att använda PISA är då debattörer lyfter särskilda och intressanta exempel från OECDs rapporter eller från andra länder som medverkar i PISA:

Vad visar PISA-undersökningen? I 65 länder, varav 34 OECD-länder, undersöktes 15-åringar i huvudämnena läsförståelse, matematik och naturvetenskap. År 2000 ligger Sverige i toppklass. År 2010 har vi dykt rakt nedåt. Men det finns ett annat land nära oss som ligger i toppklass, nämligen Finland. Varför har Finland dessa goda resultat? Man pekar på några saker, nämligen att skolan har hög status i Finland, läraren är en auktoritet i Finland, det sker hela tiden uppföljningstester och det ges särskilt stöd. Om en elev har varit borta några dagar eller varit sjuk kan särskilt stöd sättas in så att eleven snabbt ska komma i fatt. Det är klassgenomgångar. Är det någon som på allvar tror att en tioåring själv kan forska fram den kunskap som behövs för sådana internationella tester jämfört med en lärare som sköter huvudundervisningen? Vad har vi gjort redan nu åt detta? Jo, redan nu har Sverige försökt att höja skolans status. Vi har gjort det genom att höja lärarens status med en legitimation. Vi har gjort det genom att tala om skolans betydelse i samhällsutvecklingen och kunskapsutvecklingen så att vi i framtiden kan behålla Sverige som en kunskapsnation. (Prot. 2010/11:48 Yvonne Andersson KD, Aktuell debatt: Svenska elevers skolresultat)

Här används PISA för att legitimera redan genomförda reformer men det sker i en diskurs som signalerar att här har man tittat på framgångsrika länder mer i detalj och försökt lära sig av dem. Här finns en rational i argumentet som går att se och därmed förstå. Om vi tittar på den totala användningen av PISA i riksdagsdebatter så är den senare formen dock klart mer ovanlig. Explicit hänvisning till vad man kan lära sig från andra länder förekommer bara 22 gånger.

Totalt sett i mitt material yttras PISA i samband med skolan 581 gånger. Ibland används ett yttrande av ordet PISA i samband med att 2-3 olika åtgärder nämns vilket gör att mängden kodade PISA användningar blir något högre än antalet faktiska yttranden, exempelvis ”Pisa visar att våra reformer X, Y och Z var rätt”. Ett yttrande kan således kodas i flera olika kategorier men givetvis aldrig mer än en gång per kategori. Siffrorna i tabellen nedan anger hur många gånger jag kodat olika yttranden till olika kategorier. Kategorierna utgår från vad man explicit talat om och kan således anses som hyfsat objektiva. Däremot har kodningen skett för hand och mängden kodade utsagor kan skilja sig plus minus någon enhet mot protokollen. Det är svårt att vara exakt i så här stora textmaterial och att kontrollräkna kodningen är för tidsödande mot vad en större exakthet skulle föra med sig i värde. Kategorierna i tabellen utgår från exempel där PISA har använts för att legitimera eller dislegitimera olika reformer eller åtgärder. Tabellen innehåller således användning av PISA både som för- och motargument, även om PISA som allra oftast använts för att argumentera för något , som pro-argument. Totalt har PISA kodats 356 gånger som argument i samband med 34 olika reformer eller åtgärder (Tabell 1).

Tabell 1. Hur ofta PISA använts för att argumentera för (och i enstaka fall emot) särskilda reformer och åtgärder 2002 – 2017 (kvartal 1). Kodning genomförd med NVivo 11.0.

Nodes Number of coding references
PISA för att satsa på familjen 1
PISA för att införa bedömningsstöd 1
PISA för lärarlegitimation 1
PISA för mindre klasstorlekar 1
PISA för skolnära forskning och beprövad erfarenhet 1
PISA och internationell konkurrenskraft 1
PISA som grund för nya fördjupade utredningar 1
PISA för att satsa på de duktiga eleverna 2
PISA för skolbibliotek 2
PISA och arbetsmiljö 3
PISA för att utveckla lärarutbildningen 3
PISA för att diskutera högre studier 3
PISA för ökad undervisningstid 3
PISA och vikten av ledarskap 3
PISA och barns hälsa 4
PISA och katederundervisning 4
PISA och friskolor 4
PISA och vinstintresse 5
PISA och ökade förväntningar från samhället 8
PISA för och emot kommunalisering el förstatligande 8
PISA och invandring 9
PISA och det fria skolvalet 10
PISA och gymnasieskolan 11
PISA och ungdomsarbetslöshet 14
PISA för att ställa högre krav eller för en kunskapsskola 17
PISA och digital kompetens 20
PISA som stöd för satsning på förskolan 20
PISA för elever i behov av stöd 21
PISA för ökad ordning och disciplin 22
PISA för tidiga betyg 23
PISA för att inte sänka skatten utan satsa mer på skolan 26
PISA för att satsa på lärarna 45
PISA för likvärdig och jämlik skola 59
Total number of coding references 356

Det totalt sett vanligaste sättet att använda PISA är i en argumentation för att svensk skola behöver bli mer jämlik, även om några av dessa siffror står för tidiga exempel från PISA 2000 som visade att svensk skola var mer jämlik än andra länders. Det är med andra ord tydligt att PISA används i en svensk kontext där frågan om jämlikhet och likvärdighet av tradition engagerar politiker i alla partier. Frågan om jämlikhet och likvärdighet är också lika närvarande över hela den studerade perioden. Möjligen kunde dessa siffor sett annorlunda ut i andra länder där andra frågor haft högre prioritet. Det näst vanligaste sättet att använda PISA är i en argumentation om att satsa på lärarna. Det mesta kodade materialet här kommer i kölvattnet av PISA 2012. Det gäller också för frågor om PISA och mer stöd i skolan. Argument om mer ordning och disciplin och högre krav kom framför allt i samband med PISA 2009, vilket även gäller frågan om digital kompetens. Frågor om PISA i relation till invandring har ensidigt drivits av SD. På samma sätt har ordnings och disciplinfrågor och frågor om tidigare betyg främst drivits av högern och motstånd mot friskolor, vinstuttag eller skattesänkningar i samband med PISA, har drivits av vänstern. Det finns med andra ord både historiska förändringar och partipolitiska skillnader i frågan om vad PISA används till att argumentera för.

PISA kan användas som argument på olika vis. Det vanligaste är att en reform lanseras mot bakgrund av sjunkande resultat. I materialet finns 68 exempel på hur man hänvisar till försämring över tid och 21 exempel på att vi är under genomsnittet. I början och i slutet av undersökningsperioden finns också motsatta exempel, men de är färre. Detta speglar förstås resultatutvecklingen i PISA men det är också ett känt fenomen i politologisk forskning att det är väldigt effektivt att hänvisa till en kris, ett ras eller en försämring när man söker legitimitet för en ny reform (Nordin 2014, König 2016, Landahl & Lundahl 2017). Det finns också några exempel i materialet på debatter om att PISA övertolkas, eller inte ger en tillräcklig bild. Generellt sett utgår dock de flesta debatterna från att PISA-resultaten stämmer både i nedgång och uppgång. Endast 6-7 gånger hänvisar man till forskning i samband med PISA resultat. Däremot nämns ofta Skolverket i dessa debatter.

Det är vidare också uppenbart att PISA används i ett rent politiskt spel, i ett blame game. Det finns 32 exempel i materialet där vänstern använder PISA för att misskreditera högern:

Herr talman! Det finns en ljusglimt i PISA: Det finns länder som visar att det går att vända utvecklingen och att det går att göra det snabbt. I alla dessa länder har man varit beredd att lätta på prestigen och samverka för skolans bästa. Det behöver vi göra i Sverige också. Vi vill bjuda in till en bred skolkommission med företrädare för lärare, elever, skolledare, politiken och den pedagogiska forskningen. Kommissionen ska ha i uppgift att utifrån vetenskap och erfarenhet lägga förslag om hur vi utformar ett skolsystem för alla. Inget annat är gott nog.
Vi föreslår en bred skolkommission. Jan Björklund föreslår en utredning om ordning och reda och kepsar. Jan Björklund, det är dags att vakna! Du är inte längre oppositionellt skolborgarråd i kamp mot Göran Persson. Så ser inte skiljelinjerna ut längre. Du är utbildningsminister, och du har varit det i sju år, och du har ansvaret. I stället för en kepsutredning bör vi tillsätta en bred skolkommission som kan ta fram förslag som är förankrade i lärarkåren och i vetenskapen när det gäller hur vi bygger ett bra skolsystem. (Prot. 2013/14:48. Gustav Fridolin, MP. Aktuell debatt: De svenska resultaten i PISA 2012)

Högern har misskrediterat vänstern i 24 fall, exempelvis:

Herr talman! Den PISA-rapport som presenterades för tre år sedan blev, tillsammans med Skolverkets nationella utvärdering samma år, en ögonöppnare för många av oss och framför allt för Socialdemokraterna. De här rapporterna innebar att det inte längre gick att hävda att allt stod bra till i den svenska skolan även om man fortsatte att trumfa ut det budskapet. Den dåvarande oppositionen ville ta in en hel del förslag som vi nu kan genomföra i regeringsställning men som Socialdemokraterna då sade nej till. Frånvaron av åtgärder och bristen på initiativförmåga hos den dåvarande regeringen blev pinsamt uppenbara, och i dag är de alldeles oerhört uppenbara. Jag tror att Socialdemokraterna själva har kommit till insikt om att det kanske var där grunden lades till den valförlust som man tvingades uppleva 2006. (Prot. 2007/08:42. Gunilla Kärnberg, KD. Utbildning och universitetsforskning)

Det finns emellertid också några få exempel på försoning, nyansering, gemensamt ansvarstagande och att man vill undvika att göra PISA och skolan till slagträ i den politiska debatten.

Några preliminära slutsatser

Dessa preliminära resultat ingår i en större pågående studie (se vidare www.paristopisa.com) och kommer ytterligare kompletteras och analyseras. Några tentativa slutsatser ka dock dras. För den som har kännedom om den svenska utbildningspolitiska debatten de senaste 20-30 åren blir det uppenbart att PISA kommer in i och används till ett nationellt politiskt skyttegravskrig om sådant som: tidiga eller sena betyg, förskola eller vårdnadsbidrag, friskolor eller sammanhållen skola, traditionella ämnen och undervisningsformer eller nya, kommunalisering eller återförstatligande etc. Vi kan notera att påfallande sällan handlar PISA debatten om verkliga internationella jämförelser och internationella influenser. Hänvisningar till PISA är med andra ord exempel på hur politiker externaliserar i syfte att legitimera eller dislegitimera reformer. Fallande eller stigande PISA-resultat är ett enkelt och lättillgängligt argument att använda. Ja, ofta det enda argument som behövs för en reform. PISA anses trovärdigt. PISA bygger på siffror, statistik och tabeller och sträcker sig långt utanför det egna landets gränser. Men frågan är om inte PISA så här lättvindigt använt ibland också står i vägen för mer forsknings- och erfarenhets underbyggda argument? PISA-resultat blir ett legitimt problem för lokala lösningar, men bidrar inte så mycket med internationell inspiration.

Referenser

Andersen, J. A. (2009). Organisasjonsteori. Fra argument og motargument til kunnskap. Oslo: Universitetsforlaget.
König, P. D. (2016). Communicating austerity measures during times of crisis: A comparative empirical analysis of four heads of government, The British Journal of Politics and International Relations, 18:3, 538-558.
Landahl, J. & Lundahl, C. (2017). Bortom PISA. Internationell och jämförande pedagogik. Stockholm: Natur och Kultur.
Lundahl, C., Hutlén, M., Klapp, A. & Mickwitz, L. (2015). Betygens geografi – forskning om betyg och summativa bedömningar i Sverige och internationellt. Delrapport från skolforsk-projektet. Vetenskapsrådet. Stockholm: Vetenskapsrådet.
Nordin, A. (2014). Crisis as a discursive legitimation strategy in educational reforms: A critical policy analysis, Education Inquiry, 5:1, 240-247.
Phillips, D.. (2004). Towards a Theory of Policy Attraction in Education, I Steiner-Khamsi, G. (ed)., The Global Politics Of Educational Borrowing And Lending, New York: Teachers College Press.
Schriewer, J. (1990). The method of comparison and the need for externalization: Methodological criteria and sociological concepts, in Schriewer J. & Holmes, B. (eds.), Theories and methods in comparative education, Bern: Lang.
Schriewer, J. & Martinez, C. (2004). Constructions of Internationality in Education. In Steiner-Khamsi, G. (ed.). The Global Politics of Educational Borrowing and Lending. New York: Teachers College Press.
Schriewer, J. & Holmes, B. (eds) (1988). Theories and Methods in Comparative Education, Frankfurt am Main etc.: Peter Lang.
Steiner-Khamsi, G. & Waldow, F. (eds.) (2012). World Yearbook of Education 2012:
Policy borrowing and lending in education, London: Routledge.

Be Sociable, Share!

Använd Facebook för att kommentera detta inlägg

Detta inlägg postades i Internationellt, Utbildningspolitik den av .

Om Christian Lundahl

Christian Lundahl (f. 1972) är professor i pedagogik vid Örebro universitet. Lundahl bedriver forskning om prov, betyg och intelligensmätningar i ett historiskt och internationellt perspektiv. Han har undervisat på Studie och yrkesvägledarprogrammet, lärarutbildningen och rektorsutbildningen kring statlig styrning, utvärdering och bedömning. Disputerade 2006 på avhandlingen: Viljan att veta vad andra vet. Kunskapsbedömning i tidigmodern, modern och senmodern skola. 2009 kom Lundahl ut med boken Varför nationella prov? – framväxt, dilemman, möjligheter. Christian Lundahl har tillsammans med Maria Folke-Fichtelius gett ut antologin Bedömning i och av skolan. Praktik, principer, politik (2010), och 2011 kom boken Bedömning för lärande. Lundahl ingår i flera internationella nätverk kring bedömning, utvärdering och utbildningspolitik och samverkar med Humboldt universitetet i Berlin, Universitetet i Edinburgh samt Oslo universitet. Tillsammans med kollegor från Linköpings universitet, Göteborgs universitet och Högskolan i Kristianstad har Lundahl ett 5 årigt forskningsprojekt från Vetenskapsrådet för att studera effekter av godkänt gränser i betygssättning samt av betygsättning från åk 6. Lundahl är också forskningsledare för projektet From Paris to PISA vilket finansieras av Vetenskapsrådet och handlar om internationella skoljämförelsers historia. Lundahl har publicerat ett flertal artiklar kring bedömning i svenska och internationella tidskrifter och antologier. Lundahl har också tillsammans med kollegor vid Karlstads universitet 2013-2014 utvecklat Sveriges första MOOC för lärarfortbildning med runt 30 000 kursdeltagare i en kurs om betyg och bedömning. Han har också tidigare arbetat som utredare vid Skolverket under 10 år. www.paristopisa.com Följ även Christian Lundahl via Twitter: @DrLundahl